На портале СОВАЗ ведется обсуждение проекта закона «О распространении правовой информации и обеспечении доступа к ней». О нем и предложениях нашего автора – в этом обзоре.
В законопроекте описывается порядок передачи неопределенному кругу лиц:
- текстов нормативно-правовых актов (далее – НПА);
- официальных толкований к ним;
- разъяснений о порядке применения нормативно-правовых актов;
- решений Конституционного суда;
- постановлений пленумов Верховного суда и Высшего хозяйственного суда по вопросам применения законодательства;
- материалов обобщения судебной практики.
Предложение к проекту: В связи со структурными изменениями в судебной системе, предусмотренными в Указе Президента «О мерах по коренному совершенствованию структуры и повышению эффективности деятельности судебной системы Республики Узбекистан», по всему тексту проекта целесообразно исключить слова «Высший хозяйственный суд».
Планируется, что указанные выше сведения будут распространяться путем официальной рассылки текстов НПА, их официального и неофициального опубликования, проведения правовой пропаганды, разъяснения порядка применения НПА, предоставления доступа к правовой информации физическим и юридическим лицам по их запросам.
Согласно ст. 15 законопроекта принятые палатами Олий Мажлиса, Президентом и Кабинетом Министров НПА в день их подписания будут обмениваться между этими органами вместе с информационно-аналитическими материалами (пояснительная записка с изложением концепции нормативно-правового акта, сопоставительная таблица с разъяснением изменений и дополнений). Весь пакет документов будет также направляться в Министерство юстиции. Далее это министерство будет рассылать тексты НПА получателям по перечню, определяемому Кабинетом Министров.
Предложение к проекту: Поскольку Указом Президента «О мерах по коренному совершенствованию структуры и повышению эффективности деятельности судебной системы Республики Узбекистан» полномочия Министерства юстиции по материально-техническому и финансовому обеспечению деятельности судов были упразднены с передачей их Департаменту по обеспечению деятельности судов при Верховном суде, нужно предусмотреть прямую рассылку принятых палатами Олий Мажлиса, Президентом и Кабинетом Министров НПА в Верховный суд без посредничества Министерства юстиции. Прямыми получателями НПА должны стать и Конституционный суд, Генеральная прокуратура, а также другие субъекты законодательной инициативы, поскольку это гарантирует реализацию ими права внесения вопросов на рассмотрение Конституционного суда.
Кроме того, проект предусматривает рассылку Министерством юстиции только текстов НПА без сопроводительных информационно-аналитических материалов. Однако они играют важную роль в уяснении непосредственными исполнителями смысла текста НПА. Поэтому становится непонятным их аккумулирование министерством без последующей передачи по перечню.
Для укрепления исполнительской дисциплины и во избежание волокиты желательно также указать сроки и формы доведения текстов НПА и информационно-аналитических материалов до структурных подразделений и работников уже самими получателями по перечню. Содержащаяся в проекте формулировка «своевременное доведение» не способствует реализации этой задачи на должном уровне.
Официальное опубликования текстов НПА будет, как и прежде, производиться в источниках, предусмотренных в ст. 29 Закона «О нормативно-правовых актах». Предполагается, что официальные издания будут распространяться путем открытой подписки.
Предложение к проекту: Целесообразно предусмотреть разнообразные механизмы реализации официальных изданий, в частности розничную продажу и бесплатное распространение наиболее важных НПА в случаях, установленных законодательством.
Закрепляется, что при опубликовании части нормативно-правового акта в официальных источниках опубликования после наименования акта будет располагаться надпись «Извлечение».
Предложение к проекту: В ст.ст. 29 и 30 Закона «О нормативно-правовых актах» целесообразно отразить, что все положения нормативно-правового акта, имеющие нормативно-правовой характер, подлежат обязательному опубликованию, поскольку это является обязательным условием их вступления в силу.
Проект содержит важное уточнение про официальное опубликование нормативно-правовых актов в Национальной базе данных законодательства. Оно будет осуществляться только в формате pdf в разделе «Официальное опубликование нормативно-правовых актов». Т.е. Национальная база данных законодательства не будет вести официальные контрольные экземпляры НПА. По сути, она отвечает только за размещение самих НПА (чаще всего это pdf-вариант «Собрания законодательства Республики Узбекистан»). Они нередко содержат поправки в другие документы, и понять их смысл до самостоятельного создания самим пользователем или другими лицами контрольного экземпляра НПА часто не представляется возможным.
Тексты НПА в других форматах (в том числе тогда, когда пользователь будет читать вариант с уже внесенными изменениями и дополнениями), тексты международных договоров, актов судов и тексты нормативных документов в области технического регулирования, размещенные в Национальной базе, имеют справочный статус и будут обновляться по мере поступления и обработки документа.
В случае если при опубликовании НПА в официальных изданиях в его тексте были допущены ошибки, опечатки, иные неточности в сравнении с его официальной рассылкой, то вводится обязательство источника в ближайшем номере опубликовать соответствующие поправки (для электронных баз данных – незамедлительно).
Предложение к проекту: На наш взгляд ст. 19 проекта целесообразно дополнить нормой о том, что подлежат пересмотру или отмене решения, на принятие которых оказали влияние ошибки, опечатки, иные неточности в официальном источнике опубликования в сравнении с официальной рассылкой НПА.
Наряду с этим, проект также предусматривает, что по запросу физических и юридических лиц государственные органы разъясняют порядок применения нормативно-правовых актов по вопросам, связанным с их деятельностью. Такие запросы будут рассматриваться в стандартные для обращений сроки. При этом планируется, что разъяснения, подготовленные государственными органами, будут иметь обязательную силу для структурных и территориальных подразделений этих органов.
Предложение к проекту: В целях упорядочения практики дачи разъяснений по порядку применения НПА, при дальнейшей работе над проектом необходимо учесть нижеследующее:
во-первых, необходимо дать четкое разграничение понятиям «официальное толкование» НПА и «разъяснение порядка» его применения. Ведь даже согласно многим толковым и юридическим словарям толкование – это и есть уяснение и разъяснение смысла правовой нормы. Из проекта же остается неясным, когда по НПА должно быть дано официальное толкование (это требует фактически принятия еще одного НПА, которое утвердит толкование), а когда можно ограничиться официальным разъяснением порядка его применения;
во-вторых, нужно уточнить, какие государственные органы вправе давать разъяснения о порядке применения НПА. Смогут ли, например, прокуратуры областей и городов давать разъяснения порядка применения НПА, принятого Министерством финансов? Или же это должно сделать само Министерство финансов? На наш взгляд, здесь нужно конкретно указать, что разъяснения порядка применения НПА, как и официальное толкование, дают принявшие их государственные органы. А при принятии НПА несколькими государственными органами – все эти органы совместно.
в-третьих, нужно четко определить кто из должностных лиц того или иного органа вправе давать разъяснения по порядку применения НПА. Обращения физических и юридических лиц рассматриваются различными структурными подразделениями и их работниками. При этом их мнения по тому или иному вопросу могут сильно отличаться. Считаем целесообразным, чтобы данные обращения рассматривались с обязательным участием юрисконсультов государственных органов, а для обеспечения единой правоприменительной практики они должны подписываться руководителями республиканских аппаратов соответствующего ведомства;
Безусловно, мы понимаем, что первые руководители государственных органов просто физически не способны отвечать на каждое поступающее в орган обращение. В связи с этим, в целях снижения их нагрузки на рассмотрение запросов о даче разъяснений можно предусмотреть, что по схожим запросам, по которым ранее уже было дано разъяснение, ответ вправе давать назначенные руководителем должностные лица.
в-четвертых, нужно определить пределы ответственности должностных лиц, дающих разъяснение о порядке применения НПА. Ведь их разъяснения могут повлиять на правоприменительную практику и судьбу конкретных дел.
Так, многие законопослушные предприниматели и их работники часто заранее обращаются в различные государственные органы с целью получить инструкцию о том, как следует поступать в той или иной спорной ситуации. При этом многие должностные лица во избежание личной ответственности ограничиваются в ответах на обращения общими формулировками либо приведением текста НПА без разъяснения того, как следует поступить в конкретной ситуации. Этим фактически осуществляется уход от ответа. Налицо необходимость, как мы уже указывали ранее, в формировании официальной позиции по заданному вопросу не конкретного должностного лица, а всего государственного органа. Это требует рассмотрения подобных обращений на более высоком уровне.
в-пятых, если при своем обращении физическое или юридическое лицо получает официальный ответ государственного органа, принявшего НПА, то необходимо определить и степень его обязательности для других органов и организаций.
Сейчас правоохранительные и контролирующие органы формально не обязаны прислушиваться к разъяснениям по обращениям граждан, полученным даже от самого принявшего НПА органа. В случае с судами это, конечно же, оправдано, ведь толкование нормы права по своему внутреннему убеждению является важнейшим элементом независимости судебной власти. Однако, во всех остальных случаях в спорных ситуациях нельзя обойтись без мнения самого государственного органа о порядке применения специфических нормативно-правовых актов (особенно в сфере налогообложения и бухгалтерского учета).
в-шестых, в целях более широкого распространения правовой информации нужно предусмотреть в проекте право СМИ публиковать разъяснения отдельных специалистов по порядку применения нормативных актов, носящих рекомендательный характер.
Следует также отметить, что хотя разъяснения Пленума Верховного суда и материалы обобщения судебной практики включены в перечень правовой информации, однако проект никак не регламентирует в отдельности порядок их распространения. В частности не определены источники опубликования, процедуры и сроки доведения до ответственных исполнителей и т.д.
Проект может быть изменен, дополнен или отклонен.
Самир Латыпов,
наш эксперт.
