До ноября 2017 года должна завершиться работа над проектом закона «О трудовой миграции». В этом обзоре – предложения специалиста к содержанию будущего документа.
В современном мире особую актуальность приобретают проблемы миграции населения. Общемировой тенденцией является возрастание масштабов как внешней, так и внутренней миграции. В связи с этим определение концептуальных основ миграционной политики государства и ее законодательное обеспечение имеет чрезвычайно важное значение.
Это необходимо для сокращения нелегальной миграции, защиты прав мигрантов, обеспечения национальной безопасности.
Интеграция в мировое сообщество, развитие рыночной экономики, повышение социально-трудовой активности населения требуют решения целого ряда проблем. Поэтому необходимо отметить, что массовые перемещения населения без регуляции могут нанести серьезный ущерб национальным интересам и правам человека.
Правовое обеспечение миграционных процессов требует принятия ряда законодательных актов, направленных на урегулирование вопросов эмиграции и иммиграции, временного въезда и выезда, а также проживания иностранцев на территории Республики Узбекистан, внутренней миграции и др. Решение этих вопросов требует взвешенного и обдуманного подхода, рассчитанного на перспективу.
Учитывая, что в общем объеме мировых миграционных потоков самую значительную часть составляет трудовая миграция, причем как внешняя, так и внутренняя, на первом этапе реформирования законодательства в данной сфере следует принять закон «О трудовой миграции».
В Узбекистане принят ряд нормативно-правовых актов в области трудовой миграции. К их числу следует отнести Трудовой кодекс, закон «О занятости населения», постановление Кабинета Министров от 19.10.1995 г. № 408 «О трудовой деятельности граждан Республики Узбекистан за рубежом и иностранных граждан в Республике», постановление Кабинета Министров от 12.11.2003 г. № 505 «О мерах по совершенствованию трудовой деятельности граждан Республики Узбекистан за рубежом» и некоторые другие.
Однако существующая правовая база не обеспечивает эффективное решение проблем, возникающих в сфере трудовой миграции.
Государственная монополия на экспорт рабочей силы (трудоустройство граждан Узбекистана за рубежом осуществляется только при посредничестве Агентства по вопросам внешней трудовой миграции и региональных хозрасчетных бюро по трудоустройству граждан Республики Узбекистан за рубежом) и трудоустройство внутри республики, отсутствие конкуренции в данной области приводит к незаконной деятельности отдельных юридических и физических лиц по организации нелегальной трудовой миграции, неконтролируемой государством. Такая миграция создает угрозу национальной безопасности как для Узбекистана, так и принимающих трудовых мигрантов стран, способствует сокрытию получаемых гражданами доходов, является одной их причин нарушения прав и законных интересов граждан Узбекистана как внутри, так и за рубежом.
В рыночной экономике происходят интенсивные перемещения трудовых ресурсов. Переход к рынку активизирует и трудовую миграцию иностранных граждан в республику. В связи с этим, необходимо государственное регулирование этого вида миграции в соответствии с потребностями рынка труда республики.
Ситуация на рынке занятости населения позволяет, на наш взгляд, выделить следующие основные проблемы:
- не в полной мере реализуется предусмотренное Конституцией право граждан на труд и достойный заработок;
- высокий уровень нелегальной трудовой миграции населения за пределы республики;
- значительный объем латентной внутренней трудовой миграции;
- крайне низкие объемы организованного экспорта рабочей силы в развитые страны активизируют нелегальную деятельность негосударственных служб по трудоустройству за рубежом, осуществляемую вне государственного контроля;
- существующая система подготовки (переподготовки) кадров практически не учитывает потребности внутреннего и внешнего рынков труда;
- усложненность процедуры привлечения иностранной рабочей силы в Республику Узбекистан и недостаточная защита внутреннего рынка труда через механизмы квотирования предельного допустимого числа иностранных работников, ежегодно привлекаемых в Республику Узбекистан.
Необходимо также отметить, что большинство вопросов, посвященных трудовой миграции решается подзаконными актами. Серьезность этой проблемы, множественность подзаконных актов и сложность вопросов в данной сфере настоятельно требуют их унификации на уровне закона.
Ратификация Узбекистаном основополагающих международных актов в области прав человека и необходимость их имплементации в национальное законодательство определяет необходимость разработки национальной базы в данной области.
Собственная правовая база по вопросам трудовой миграции значительно облегчит процесс присоединения Республики Узбекистан к ряду международных договоров.
Представляется, что в разрабатываемом проекте закона «О трудовой миграции» целесообразно урегулировать следующие вопросы.
Прежде всего, следует обозначить цель и основные задачи закона, сферу его применения, раскрыть содержание основных понятий, применяемых в законе.
Важнейшим вопросом, который должен быть предусмотрен в законопроекте является государственное регулирование в области трудовой миграции. Так, необходимо определить систему государственных органов в области трудовой миграции, закрепить полномочия Кабинета Министров, Министерства труда в области внешней трудовой миграции, а также Агентства по вопросам внешней трудовой миграции. Основными направлениями деятельности государства в сфере трудовой миграции должны быть:
- создание условий для реализации права граждан на труд, в т.ч. и за пределами страны;
- разработка комплекса мер по защите внутреннего рынка труда;
- определение основных задач привлечения иностранной рабочей силы и обеспечение реального приоритета граждан республики при замещении вакансий;
- активизация деятельности Агентства по вопросам внешней трудовой миграции и региональных хозрасчетных Бюро по увеличению числа стран, принимающих трудовых мигрантов из Узбекистана;
- повышение эффективности и совершенствование системы трудоустройства граждан республики внутри республики и за рубежом как фактора снижения рентабельности нелегальных каналов миграции;
- лицензирование посреднической деятельности по содействию в трудоустройстве на внутреннем рынке труда;
- разработка при участии заинтересованных министерств и ведомств программ целевой подготовки молодых специалистов по специальностям, востребованным на отечественном и зарубежных рынках труда;
- замена разрешительной процедуры трудоустройства за рубежом по частным контрактам на регистрирующую процедуру и упрощение порядка такой регистрации;
- применение гибкой стратегии, быстро реагирующей на изменение ситуации на международном рынке труда и политики принимающих стран;
- заключение двусторонних и многосторонних договоров с зарубежными странами по трудовой миграции;
- разрешение деятельности негосударственных служб по трудоустройству за рубежом при условии лицензирования и под контролем государства;
- разработка стандартного трудового контракта с минимальным набором социально-правовых гарантий;
- внесение изменений в существующий порядок выдачи разрешения на привлечение иностранной рабочей силы, включение в него пунктов, обеспечивающих реальный приоритет на занятие имеющихся вакансий гражданам республики.
Существенное значение имеет закрепление вопросов внутренней трудовой миграции. Важно определить ее понятие, закрепить право граждан Республики Узбекистан на свободу передвижения по территории республики и трудоустройство внутри страны. Представляется обоснованным предусмотреть лицензирование в сфере содействия в трудоустройстве на внутреннем рынке труда, выработать требования к юридическим лицам и персоналу их работников, которые будут осуществлять такой вид деятельности, а также предусмотреть меры ответственности за несоблюдение лицензионных требований и законодательства. Необходимо оговорить обязанности граждан по регистрации по месту жительства и месту пребывания, определить перечень документов, необходимых для регистрационного учета.
Значительное внимание в законопроекте должно быть уделено проблеме трудоустройства граждан Республики Узбекистан за рубежом. Так, следует закрепить право граждан Республики Узбекистан на трудовую деятельность за рубежом, установить возраст, по достижении которого допускается трудоустройство за границей, определить основания выезда граждан за рубеж для трудовой деятельности. Также необходимо предусмотреть порядок трудоустройства граждан Республики Узбекистан за рубежом при посредничестве частных бюро по трудоустройству, закрепить их права и обязанности, виды предоставляемых ими услуг, предусмотреть обязательность лицензирования деятельности таких бюро. При этом должны быть урегулированы вопросы контроля за деятельностью частных бюро по трудоустройству и их ответственности за нарушение законодательства о внешней трудовой миграции. Представляется обоснованным в проекте закона в целях защиты граждан Республики Узбекистан закрепить перечень обязательных условий, которые должны включаться в частный (трудовой) контракт. Предусмотреть защиту прав и законных интересов граждан Республики Узбекистан за рубежом, определить их права и обязанности в зарубежных странах.
Учитывая, что трудовая миграция охватывает и проблемы трудоустройства иностранных граждан в Узбекистане, в законопроекте требуется урегулировать вопросы трудовой миграции иностранных граждан в Республику Узбекистан, где необходимо закрепить право иностранных граждан и лиц без гражданства на осуществление в установленном законом порядке трудовой деятельности на территории Республики Узбекистан. В целях защиты внутреннего рынка в проекте нужно предусмотреть ежегодное утверждение Кабинетом Министров Республики Узбекистан квоты на привлечение иностранной рабочей силы. Следует упростить и регламентировать порядок выдачи разрешений на привлечение иностранной рабочей силы, определить документы, требуемые для получения такого разрешения, предусмотреть сроки рассмотрения вопроса о выдаче разрешения и сроки действия разрешения.
Законопроект также должен включить положения, посвященные международному сотрудничеству в сфере трудовой миграции, праву граждан и юридических лиц на обжалование действий и решений государственных органов и их должностных лиц в области трудовой миграции, а также срокам вступления в силу этого закона.
В заключение следует отметить, что принятие закона «О трудовой миграции» позволит обеспечить защиту прав и законных интересов трудовых мигрантов, упорядочить процедуру трудоустройства граждан в пределах Узбекистана, упростить порядок выезда граждан Республики Узбекистан для трудоустройства за рубеж и процедуру привлечения иностранной рабочей силы в Республику Узбекистан, предупреждать и предотвращать нелегальную неконтролируемую миграцию, создать условия для защиты внутреннего рынка труда, углублять международное сотрудничество в этой области.
Принятие закона «О трудовой миграции» станет необходимым этапом на пути подключения нашей республики к механизму международно-правовой защиты трудовых мигрантов и закрепит фундаментальные основы миграционной политики Республики Узбекистан.
Павел Сильнов,
адвокат.
