Адвокат Илҳом Азизов қонунлар ва қонуности ҳужжатлари ўртасида тез-тез юзага келадиган зиддиятлар сабабларини ўрганиб, вазиятдан чиқиш йўлини таклиф этди.
Қонунлар ҳамда қонунларни амалда қўллаш учун зарур механизмлар ва тартиб-таомилларни яратишга мўлжалланган қонуности ҳужжатлари ўртасида объектив зиддиятлар мавжуд. Ижроия ҳокимияти органларининг норма яратиш амалиёти у ёки бу даражада парламентар қонунчилик амалиётига доим зид келади. Бундай зиддиятлар барча ҳуқуқий тизимларда мавжуд.
Қонунлар ва қонуности ҳужжатлари бир-бирига мувофиқ келмаслигининг сабаби нимада
Зиддиятларнинг асосий сабаби – қонунлар ва уларни имплементация қилувчи қонуности ҳужжатларини қабул қилиш билан ҳар хил манфаатларни кўзловчи турли органлар шуғулланади. Ғарбдаги тизимларда қонунлар устуворлиги изчиллик билан таъминланади. Биз ҳам ушбу принципга амал қилишимиз белгиланган, бироқ амалда кўпинча қонуности ҳужжатлари устунлик қилади.
Қуйидаги асосий нотўғри ёндашувлар ҳам бунга сабабчи бўлади:
1. «Рухсатларнинг деталлаштирилиши ҳуқуқий тартибот такомиллашувига хизмат қилади»
Қонунчиликнинг такомиллаштирилишига кўпинча ҳуқуқий муносабатлар тартибга солинишини, бунинг устига рухсатларни тавсифлаш нуқтаи назаридан деталлаштириш деб қаралади. Бундай ёндашув аввалбошдан боши берк кўчага олиб киради, сабаби биронта қонун ҳужжати (у қонун ёки қонуности ҳужжати бўлсин) ҳуқуқий муносабатларни бир йўла тартибга сола олмайди, бунинг устига ҳуқуқий муносабатларнинг ўзи динамикада турибди. Шу сабабли бошқа ёндашув мавжуд, бунда тақиқланган нарсаларгина тартибга солинади, бундай тақиқ эса фақат қонун билан белгиланади. Бир вақтнинг ўзида судга тадбиркорлик субъектларининг дастлабки эркинлиги чекланишини бартараф этиш учун идоравий норма ижодкорлиги устидан назорат қилиш ҳуқуқи берилади.
2. «Ҳуқуқ ва қонун бир хил»
Аксарият норматив ҳужжатларни ишлаб чиқувчиларнинг хатоси шундаки, улар у ёки бу ҳуқуқий муносабатларни тартибга солар экан, уларнинг иштирокчиларига муайян ҳуқуқларни «туҳфа қилаяпмиз» (тақдим этаяпмиз) ва мажбуриятларни юклаяпмиз деб ҳисоблайдилар. Аслида объектив равишда, яъни норма яратувчи органнинг хоҳиш-иродасидан қатъи назар томонларнинг ҳуқуқлари мавжуд бўлади, регуляторнинг вазифаси эса кўпроқ тақиқларни тартибга солиш, ҳуқуқни матнда адекват «қайд этиш» (акс эттириш) билан чекланган.
3. «Қонун тўғридан-тўғри таъсир кучига эга ҳужжат бўла олмайди»
Қонунлар имплементация қилувчи қонуности ҳужжатларига эга бўлиши кераклиги ҳақидаги постулат навбатдаги хато ҳисобланади. Бу қонунлар умумлаштирувчи, ҳадли, яъни тафсилотсиз ва тугалланмаган тусдаги нормаларни ўз ичига олишига сабабчи бўлади. Шу боисдан ҳам қонунларни тўлдириш, батафсиллаштириш ва амалда қўллашга йўналтирилган қонуности ҳужжатларига талаб юзага келади. Параллель равишда қонуности ҳужжатларини ишлаб чиқувчилар қонунлардаги нуқсонлардан хоҳлаб-хоҳламай «цех» (идоравий) ва шахсий манфаатларини кўзлаб фойдаланадилар. Натижада амалда тегишли қонунлар билан назарда тутилмаган ёки тартибга солинмаган янги муносабатлар белгиланади.
4. «Қонун ҳужжатлари ягона ҳуқуқ манбаи ҳисобланади»
Аслида нафақат қонунлар ёки ҳокимият органларининг бошқа норматив-ҳуқуқий ҳужжатлари ҳуқуқ манбаи ҳисобланади. Доктриналар, урф-одатлар, шартномалар ва суд амалиёти ҳам мавжуд. Шунга қарамай, ҳуқуқий муносабатларни такомиллаштириш усуллари анча чекланган – бу моддий ҳуқуқ (қонунлар ва қонуности ҳужжатлари) ва ҳуқуқни қўллаш (маъмурий ва суд) амалиётини такомиллаштиришдир.
Ҳуқуқни қўллаш қонун ижодкорлигига қарши
Қонунлар ва қонуности норматив ҳужжатлар ўртасидаги зиддиятларни бартараф этиш муаммосини фақат қонунчиликни такомиллаштириш йўли билан ҳал этиб бўлмайди. Кўрсатилган зиддиятларни моддий ҳуқуқ соҳасида эмас, балки процессуал ҳуқуқ соҳасида ҳал этиш лозим. Бу мазкур ихтилофни соддалаштирган, бўрттирган ҳолда тушунишдир. Бироқ суд назоратисиз қонунчиликни такомиллаштириш билангина кўп нарсани ўзгартириб бўлмаслигини англаш муҳим.
Ҳақиқатан ҳам, амалдорларнинг улкан армияси ҳаётий фаолиятнинг барча соҳаларини тартибга солувчи норматив ҳужжатларни пайдар-пай чиқармоқда. Шу сабабли норматив ҳужжатларни қисқартириш ёки уларни тизимлаштириш ҳақидаги гаплар муаммони тўлиқ ҳал этмайди – амалдорлар бир йил ўтгач аввалгиларига зид келувчи янги ҳужжатларни чиқариб, яна зиддиятларга тўқнаш келадилар ва ҳужжатларни яна тизимлаштириш заруратини юзага келтирадилар. Бунинг чораси – маъмурий қонун ҳужжатлари ишлаб чиқилиши устидан суд назорати тизимини шакллантириш йўли билан амалдорларнинг тадбиркорлик фаолиятига аралашувини қисқартиришда.[1]
Қонунлар ва қонуности ҳужжатлар ўртасидаги зиддиятларни ҳал этишнинг юридик механизмлари
Хорижда қонунлар ва норматив ҳужжатлар ўртасидаги зиддиятлар муаммоси икки хил йўл билан ҳал этилади:
1) қонуности тартибга солишни қисқартириш билан (айниқса индивиднинг фундаментал ҳуқуқларига оид муносабатлар борасида);
2) қонунларни талқин қилиш билан.
Қонуннинг қабул қилинишига расмий доктрина ҳамроҳлик қилади. Доктрина (ҳуқуқий идеология) ҳар қандай қонун мавжуд бўлган пайтда амал қилишини кузатади. Доктрина қонуннинг руҳи ва ғояси, унинг мақсад ва ниятларини белгилайди. Норматив ҳужжатлар преамбула билан бошланиши бежиз эмас (гарчи бу континентал Европа учун унча хос бўлмаса ҳам). Натижада кейин қабул қилинадиган ҳар қандай қонун ҳужжатлари ушбу расмий доктринадан келиб чиқиши ва қонун чиқарувчининг ниятини бузиб кўрсатмаслиги керак бўлади. Ривожланган ҳуқуқий тизимларда қонун чиқарувчи органнинг ниятларини белгилаш мақсадида қонунлар ва қонуности ҳужжатлар қоидалари ўртасидаги зиддиятлар ёки мутаносибликларни аниқлаш учун махсус қонунларни талқин қилиш ҳуқуқига эга бўлган органлар аниқ белгиланган. Доктринал қоидалар, одатда, қонунларнинг преамбулаларида, дастурий норматив ҳужжатларда ва суд органларининг расмий талқинларида баён этилади.
Бизнинг ҳуқуқий тизимда Ўзбекистон Республикаси Конституциявий суди Конституция ва қонунлар нормаларини расмий талқин қилиш ваколатига эга. Бироқ унинг амалиёти анча чекланган. Бунинг устига фақат айрим давлат органлари ҳамда депутатлар ва сенаторлар гуруҳлари Конституциявий судга мурожаат қилиш ҳуқуқига эга. Адлия тизими органлари орасида эса бундай ҳуқуқ фақат судлар ва прокуратуранинг олий органларига берилган. Адвокатура, унинг органлари тимсолида, адлия тизимидаги бошқа органлар мақомига тенг мақомда бўлишига қарамай, айрим юридик шахслар ва фуқаролар сингари Конституциявий судга мурожаат қила олмайди.
Энг ачинарлиси, қонунда қонуности ҳужжатлар нормаларига расмий шарҳни уларни қабул қилган органларнинг ўзи беришга ваколатли эканлиги назарда тутилган. Ижроия ҳокимияти органларининг бундай ҳуқуқи, айниқса ижроия органи ўзини ўзи чеклаши талаб этилганда, қонуности ҳужжатлар тегишли қонунлар доирасида талқин қилинишини ҳар доим ҳам таъминлай олмайдиган кўринади.
Тавсиялар
Юқорида айтилганларни инобатга олган ҳолда, мавжуд органлардан бирига қонунлар ва қонуности ҳужжатларнинг зиддиятли қоидаларини аниқлаш ва бартараф этиш чораларини кўриш ваколатларини бериш зарур. Қонунчилик нормаларини ишлаб чиқмайдиган ва ҳокимиятнинг ижроия тармоғи қисми ҳисобланмайдиган органгина ана шундай орган бўлиши мумкин. Мамлакат ҳуқуқий ривожланиши тарихи ҳокимиятнинг ҳеч қайси назорат ижроия органи қонунни лозим даражада талқин қила олмаслигини кўрсатди. Сабаби – ҳокимиятнинг ижроия тармоғи тизимидаги мақомида, бунинг учун зарур бўлган ошкора тартиб-таомиллар (тортишув, процессуал қоидалар), шунингдек қонунларни талқин қилиш учун зарур ваколатнинг йўқлигида.
Қонунларни талқин қилиш ва қонунларга мувофиқликни назорат қилиш вазифасини ҳокимиятнинг учинчи тармоғи бўлган судларгина амалга ошира оладиган кўринади. Аслида бу вазифа норматив низолар тўғрисидаги ишлар бўйича жорий суд амалиётини мунтазам умумлаштириш ва ҳужжатларининг амал қилиши тўхтатиб қўйилган ёки ҳатто бекор қилинган органларга тегишли тавсиялар бериш вазифасига мос келади. Бироқ бунда назорат ҳақида эмас, балки қонунга зид қонуности ҳужжатнинг судлар томонидан бутунлай бекор қилинишини назарда тутувчи янада кенг назорат вазифаси ҳақида сўз бормоқда.
Маъмурий судлар маъмурий назоратни амалга оширадилар. Шу сабабли «Норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар тўғрисида»ги Қонуннинг 43-моддасидаги «қонуности ҳужжатлар нормаларига расмий шарҳни уларни қабул қилган органлар беради» деб кўрсатилган қисмини «қонуности ҳужжатлар нормаларига расмий шарҳни маъмурий судлар беради» деб алмаштириш мантиққа тўғри келган бўлар эди.
Маъмурий судлар айни пайтда бундай ваколатга эга эмаслигини ҳисобга олган ҳолда, уларнинг ваколатини кенгайтириш масаласини кўриб чиқиш лозим. Бунинг учун Маъмурий суд ишларини юритиш тўғрисидаги кодекснинг 27-моддасида «Суд: 1) идоравий норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар юзасидан низолашиш тўғрисидаги; … ишларни ҳал қилади» сўзлари ўрнига «Суд: 1) қонуности ҳужжатлар юзасидан низолашиш тўғрисидаги; … ишларни ҳал қилади» сўзлари назарда тутилишини таклиф этамиз. Кодекснинг 15-моддасида эса:
«Суд маъмурий ишни кўраётганда маъмурий органнинг ҳужжати қонунга мувофиқ эмаслигини, шу жумладан ҳужжат ваколат доирасидан четга чиқилган ҳолда қабул қилинганлигини аниқласа, қонунга мувофиқ қарор қабул қилади», –
ўрнига қуйидагиларни кўрсатиш тўғри бўлар эди:
«Суд маъмурий ишни кўраётганда қонуности ҳужжат қонунга мувофиқ эмаслигини, шу жумладан ҳужжат тегишли орган ваколати доирасидан четга чиқилган ҳолда қабул қилинганлигини аниқласа, уни бекор қилиш, ўз кучини йўқотган ва ҳақиқий эмас деб топиш тўғрисида қарор қабул қилади».
Ва, албатта, Конституциявий судга мурожаатларни тақдим этиш ҳуқуқига эга бўлган субъектлар рўйхатини кенгайтириб («Ўзбекистон Республикаси Конституциявий суди тўғрисида»ги Конституциявий қонуннинг 25-моддаси), уни Адвокатлар палатасига татбиқ этиш лозим.
Қуйидаги ўзгартириш ва қўшимчаларни киритишни ҳам тавсия этамиз:
1. «Судлар тўғрисида»ги Қонунда қуйидагиларни белгиловчи 2-моддаси (Суднинг вазифалари) 2-қисмини:
«суднинг фаолияти қонун устуворлигини, ижтимоий адолатни, фуқаролар тинчлиги ва тотувлигини таъминлашга қаратилгандир», –
янги таҳрирда баён этиш зарур:
«суднинг фаолияти ҳуқуқ устуворлигини, ижтимоий адолатни, фуқаролар тинчлиги ва тотувлигини таъминлашга қаратилгандир».
2. «Норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар тўғрисида»ги Қонунда:
5-модда «Норматив-ҳуқуқий ҳужжатларнинг турлари»га «з) мажбурий кучга ёки тавсия тусига эга бўлиши мумкин бўлган суд талқинлари (суд прецедентлари)» сингари норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар тури ёки ҳуқуқ манбалари қўшимча қилиниши лозим;
янги 14-модда «Суд талқинлари (суд прецедентлари)» қўшимча қилиниши, унда суд прецеденти тушунчаси, унинг Ўзбекистон Республикаси ҳуқуққа оид ҳужжатлар тизимидаги аҳамияти ва ўрни баён этилиши лозим. Мақсад – суд амалиёти ягоналигини (яъни судлар томонидан ҳуқуқ нормалари бир хил талқин қилиниши ва қўлланилишини) таъминлаш.
3. Олий Мажлис ҳужжатлари (қарорлар ёки қонунлар) асосида суд прецедентини бекор қилиш механизмини назарда тутиш зарур.
[1] Парламент (статут) қонун чиқариши билан чалкаштирмаслик керак.
