Министерством финансов разработан проект Концепции совершенствования системы государственных финансов Республики Узбекистан. Его общественное обсуждение на портале СОВАЗ продлится до 15 мая. Предлагаем ознакомиться с содержанием проекта.
КОНЦЕПЦИЯ
совершенствования системы государственных финансов Республики Узбекистан
В обращении Президента Республики Узбекистан к Парламенту 22 декабря 2017 года отмечена необходимость пересмотра бюджетной системы, обеспечения прозрачности доходов и расходов бюджета, особого внимания к интересам народа при принятии решений в области бюджета.
В предыдущем году приняты действенные меры по расширению полномочий органов государственной власти на местах в формировании местных бюджетов, обеспечивающих повышение их заинтересованности и ответственности за расширение доходной базы местных бюджетов и выявлению резервов, а также повышению прозрачности и усилению общественного контроля за бюджетным процессом, совершенствованию механизма бюджетного финансирования и укреплению бюджетной дисциплины, обеспечению устойчивости Государственного бюджета.
Вместе с тем действующая система государственных финансов не отвечает современным требованиям и не позволяет осуществлять объективную и достоверную оценку проводимой бюджетной политики, бюджетных расходов в увязке с принятыми на среднесрочный период Государственными программами, слабо внедряется международно признанные методы бюджетного планирования.
Во-первых, отсутствует взаимосвязь бюджетных ассигнований с программами развития, бюджетные средства предоставляются на основе индексации бюджетных ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий.
Действующая система планирования бюджета ориентирована на сбалансированное исполнение годового бюджета. Однако, в плане обеспечения макроэкономической стабильности, реализации программ развития экономики и социальной сферы, предсказуемости фискальной политики, потенциал годового планирования сильно ограничен. Распорядители и получатели бюджетных средств не могут прогнозировать свои перспективные планы за пределами планируемого года.
При годовом планировании фискальная дисциплина возможна в смысле достижения результатов близких к плановым. Однако, выгоды от такой фискальной дисциплины ограничены годовым сроком. Можно соблюсти плановый годовой бюджет в части доходов и расходов, но в итоге в среднесрочном периоде столкнуться с дефицитом. Это связано с отсутствием среднесрочных макроэкономических прогнозов и их оценки влияния на бюджетные поступления.
В бюджетном планировании слабой остается увязка текущего бюджета с Государственными программами развития. Реализуемые в рамках данных программ проекты (строительство новых мощностей, обеспечение оборудованием действующих объектов) после ввода в действие требуют расходов на их текущее содержание. Однако, при годовом планировании бюджета, не исключены случаи, когда, ввод в действие новых объектов не согласован с прогнозом бюджета, то есть в нем не учитываются расходы на их текущее содержание.
Ограничены полномочия и, следовательно, ответственность распорядителей бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета. Управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей, что не дает четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критерии оценки реализуемых программ министерств и ведомств – распорядителей бюджетных средств.
Преобладает внешний контроль за соответствием кассовых расходов к плановым показателям, при отсутствии процедур и методологии внутреннего аудита за эффективностью и результативностью использования бюджетных средств.
Во-вторых, бюджетное планирование не стало действенным инструментом макроэкономического регулирования, из-за сильной фрагментации системы государственных финансов.
Внебюджетные фонды 36 министерств и ведомств, сумма поступлений которых составляет около 1,5 % к ВВП, а также социально-инфраструктурные проекты, финансируемые за счет средств международных финансовых институтов в объеме расчетно 2 % к ВВП, не отражаются в консолидированном Государственном бюджете.
В-третьих, существующие механизмы формирования Государственного бюджета не позволяют охватывать все проблемные вопросы регионального развития.
Из Государственного бюджета на протяжении многих лет не выделялось достаточных средств на улучшение инженерно-коммуникационной инфраструктуры сельских районов, в том числе обеспечение их питьевой водой и строительством сельских дорог, что повлияло на уровень жизни населения, проживающего в труднодоступных
и отдаленных местностях.
Из-за чрезмерной централизации планирования бюджета не наблюдается чувство персональной ответственности местных органов власти за реализацию проектов по социально-экономическому развитию регионов, принимаются решения по расходным обязательствам без учета возможностей их финансирования.
До сих пор на недостаточном уровне подотчетность руководителей органов исполнительной власти на местах перед населением и Кенгашами народных депутатов в сфере формирования и исполнения местных бюджетов.
Органы государственной власти на местах слабо заинтересованы в повышении финансовой самостоятельности путем расширения налогового потенциала за счет содействия развитию малого бизнеса и частного предпринимательства, созданию новых рабочих мест и обеспечению занятости населения, а также не принимают активного участия в планировании и оптимизации расходов.
В-четвертых, не внедрены инновационные механизмы и подходы в процесс формирования, планирования и исполнения государственного бюджета, в обеспечении прозрачности бюджетного процесса.
Несмотря на развитие технологической инфраструктуры, неполная автоматизация бюджетного процесса влечет за собой неудобства и излишние затраты времени и ресурсов.
В-пятых, отсутствие рынка государственных ценных бумаг, его инфраструктуры и других современных инструментов не позволяет мобилизовать неинфляционные источники покрытия дефицита государственного бюджета и финансировать целевые государственные программы;
В-шестых, действующая пенсионная система не обеспечивает максимально благоприятные условия для социальной защиты граждан в старости, порядок определения размера пенсии не стимулирует граждан на уплату страховых взносов, ослаблена связь между размером пенсии и трудовым вкладом работника, увеличивается нагрузка по пенсионным выплатам, отсутствует четкое распределение ответственности по внесению обязательных взносов в Пенсионный фонд между работодателем и работником.
В этой связи следует кардинально пересмотреть систему государственных финансов и повысить результативность использования бюджетных средств, реформировать систему пенсионного обеспечения путем внедрения международно признанных методов бюджетного планирования, современных информационно-коммуникационных технологий и вовлечения граждан в управлении государственными финансами.
1. В целях решения поставленных задач определить следующие основные направления совершенствования бюджетной политики, сформированные исходя из приоритетов, определенных Президентом Республики Узбекистан и Стратегией действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан в 2017-2021 годах:
а) в области совершенствования бюджетного планирования и качественного исполнения государственного бюджета, внедрение в бюджетный процесс инновационных механизмов и подходов:
внедрение, начиная с проекта Государственного бюджета на 2019 – 2021 годы, среднесрочного бюджетного планирования, предусматривающее утверждение годового бюджета на следующий год и бюджетных основ на последующие 2 года;
поэтапная переориентация бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем перехода к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ассигнований и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственных, отраслевых и территориальных программ;
расширение самостоятельности участников бюджетного процесса, в частности расширение полномочий министерств – распорядителей бюджетных средств по формированию бюджета и переориентации с «освоения» ежегодно выделяемых бюджетных ассигнований на достижение конкретных и измеримых результатов путем дополнения их функцией по рассмотрению бюджетного запроса подведомственных организаций, финансируемых из местных бюджетов, а также введение в практику защиты в Олий Мажлисе Республики Узбекистан отраслевого бюджета соответствующими министерствами;
полную автоматизацию процесса составления и представления бюджетного запроса, смет расходов и штатных расписаний бюджетных организаций;
финансовую подотчетность бюджетных организаций, финансируемых из местных бюджетов также вышестоящим министерствам и ведомствам;
внесение проекта Государственного бюджета в формате функциональной и агрегированной экономической классификации, Государственных программ и программ развития;
внедрение принципов оценки эффективности бюджетных расходов на инвестиции на основе «Оценки управления государственными инвестициями» (Public investment management assessment);
установление бюджетных правил на среднесрочную перспективу, в том числе установления предельных размеров государственного долга и дефицита Государственного бюджета.
б) в области консолидации государственных средств:
ликвидация Фонда мелиоративного улучшения орошаемых земель при Кабинете Министров Республики Узбекистан, Республиканского дорожного фонда при Кабинете Министров Республики Узбекистан, внебюджетного Фонда развития материально-технической базы образовательных и медицинских учреждений при Министерстве финансов Республики Узбекистан, Фонд «Чистая питьевая вода» при Министерстве финансов Республики Узбекистан и других малоэффективных фондов с планированием и осуществлением расходов ликвидируемых фондов за счет средств Государственного бюджета путем внедрения программно-целевых методов финансирования инфраструктурных и инвестиционных проектов;
критическое изучение внебюджетных фондов министерств и ведомств, формируемых за счет отчислений от государственных пошлин, сборов и неналоговых платежей, административных и финансовых санкций на предмет их целесообразности и обеспечения единства Государственного бюджета;
включение в консолидированный бюджет республики Узбекистан доходов и расходов внебюджетных фондов министерств и ведомств, а также социально-инфраструктурных проектов, финансируемых за счет средств международных финансовых институтов.
в) в области совершенствования межбюджетных отношений, повышения заинтересованности органов государственной власти на местах в расширении налогового потенциала регионов, а также участия в планировании расходов:
закрепление в полном объеме за местными бюджетами поступлений налога на прибыль юридических лиц, единого налогового платежа, фиксированного налога по отдельным видам предпринимательской деятельности, налога на потребление бензина, дизельного топлива и газа, налога на имущество юридических лиц, налога на имущество физических лиц, земельного налога с юридических лиц, земельного налога с физических лиц, налога за пользование водными ресурсами, а также налога за пользование недрами по нерудным полезным ископаемым;
распределение между республиканским бюджетом и местными бюджетами в равных долях налога на доходы физических лиц;
закрепление нормативов отчислений от налогов и других обязательных платежей, оставляемых местным бюджетам районов и городов на среднесрочный бюджет (без их снижения) независимо от выявленных дополнительных источников доходов в базовом году;
передачу из республиканского бюджета Республики Узбекистан в республиканский бюджет Республики Каракалпакстан, областные бюджеты областей и городской бюджет города Ташкента отдельные расходные полномочия по финансированию учреждений среднего специального и профессионального образования, институтов по переподготовке и повышению квалификации педагогов, информационно-ресурсных центров, музеев, выставочных залов, театров, филармонии, музыкальных ансамблей, территориальных подразделений органов государственного управления, в том числе налоговых и финансовых органов, органов по содействию приватизированным предприятиям и развитию конкуренции, управлений ЦССПО и др.;
введение порядка осуществления расходов местных бюджетов, на основе утвержденных местными Кенгашами народных депутатов среднесрочных программ развития регионов, обеспеченных конкретными источниками финансирования;
обеспечение ведения бюджетного учета бесхозяйного имущества, имущества, обращенного в доход государства, с проведением их оценки по рыночным механизмам;
предоставление права местным органам власти размещать на депозиты коммерческих банков свободные средства от дополнительных источников местных бюджетов и организацию лотерей.
г) в области обеспечения бюджетной прозрачности и вовлечение граждан в бюджетный процесс:
активное вовлечение граждан в процесс формирования Государственного бюджета страны путем обеспечения прозрачности бюджетного процесса, и внедрения «партисипаторного бюджетирования (participatory budgeting)»;
внедрение в практику подготовки «Бюджета для граждан» начиная с проекта Государственного бюджета и Концепции совершенствования налогово-бюджетной политики на 2019 – 2021 годы;
гармонизации бюджетного учета с международными стандартами финансовой отчетности в государственном секторе (IPSAS) в целях повышение прозрачности, достоверности, надежности и доступности для всех пользователей;
разработку Стратегии по управлению государственными финансами на среднесрочный период по итогам проведения в 2018 году оценки по системе PEFA (Государственные расходы и финансовая подотчетность) и PIMA Всемирного банка и других международных финансовых институтов и доноров;
публикации статистики государственных финансов в соответствии с требованиями общей системы распространения данных Международного валютного фонда;
присоединение до конца 2019 года Узбекистана к рейтинговой системе «Индекс открытости бюджета» Международного бюджетного партнерства.
д) в области совершенствования казначейского исполнения Государственного бюджета:
внедрение современных методов кассового прогнозирования доходов в качестве механизма способствующего сбалансированности между поступлениями и финансированием расходов Государственного бюджета;
размещение временно свободных средств на краткосрочные депозиты в коммерческие банки;
внедрение механизма по бесконтактному способу обслуживания бюджетных организаций и бюджетополучателей в процессе регистрации юридических и финансовых обязательств;
охват казначейским исполнением средств бюджетных организаций в иностранной валюте;
внедрение казначейского сопровождения целевых бюджетных средств по объектам предусмотренных финансированию в рамках реализации Государственных программ.
д) в области реформирования системы государственного пенсионного обеспечения:
разработка Закона Республики Узбекистан «О государственном пенсионном обеспечении граждан» в новой редакции, предусмотрев упрощенные и прозрачные механизмы исчисления пенсий, конкретные механизмы стимулирующего характера, включая накопительные, а также прекращение практики предоставления необоснованных льгот и доплат;
активное внедрение современных информационно-коммуникационных технологий в сфере пенсионного обеспечения, включая внедрение механизмов учета трудового стажа граждан в электронном виде;
повышение социальной справедливости и эффективности системы пенсионного обеспечения, внедрение механизмов стимулирующего характера и увеличение связи между размером пенсии и трудовым вкладом работника;
применение стимулирующих мер обеспечивающих добровольное участие в системе социального страхования.
д) в области развития рынка государственных ценных бумаг:
разработка и совершенствование нормативно-правовой и регулятивной базы рынка государственных ценных бумаг Республики Узбекистан;
внедрение и использование современных инструментов рынка государственных ценных бумаг, как источника неифляционного покрытия дефицита государственного бюджета и финансирования целевых государственных программ;
активное вовлечение институтов финансового рынка и их ресурсов на рынок государственных ценных бумаг;
повышение привлекательности и ликвидности рынка государственных ценных бумаг;
совершенствование инфраструктуры рынка, в том числе путем широкого использования современных информационных технологий;
осуществление системной работы по повышению квалификации, подготовки и переподготовки кадров в области рынка ценных бумаг.
е) в области развития рынка страховых услуг:
принятие Закона Республики Узбекистан «О страховой деятельности» в новой редакции, с учетом требований Международной ассоциации страховых надзоров;
внедрение современных информационных технологий, диджитализация бизнес процессов и процедур сферы страхования для оказания онлайн страховых услуг и электронного взаимодействия данных между участниками страхового рынка и регуляторным органом;
повышение уровня минимальных требований, уставных капиталов страховых организаций, установленных законодательством для увеличения возможности по расширению операций и клиентской базы;
дальнейшее развитие системы медицинского страхования, в том числе поэтапное введение системы обязательного медицинского страхования;
совершенствование системы обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, с учетом повышения уровня страхового возмещения для покрытия реальных затрат их владельцев.
